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公眾參與PPP項目的理論研究

作者：李鵬飛
發布時間：2025-06-13
來源：交投物流

1引言

PPP即政府與社會資本合作，是由政府和民間投資機構通過簽訂長期合作協議并成立PPP項目公司，政府授權PPP項目公司對城市基礎或其他公共服務設施進行建設，運營和管理。目前全國各級政府大力推行PPP模式，相繼出臺了一些地方性法規和政策性文件，用于規范和引導PPP項目的開發建設。然而，這些文件大多是著眼于如何平衡公私利益從而保障PPP項目的運作流程等內容，很少關注PPP項目公眾參與的問題。鑒于此，本文從公眾參與PPP項目的必要性分析出發，以公眾參與階梯理論為基礎，研究PPP項目全壽命周期中各階段的公眾參與主體、深度、方式和內容，為PPP項目的公眾參與研究提供幫助。

2 公眾參與PPP項目的必要性分析

PPP項目一般是大型公共基礎設施項目，不僅涉及政府部門和社會資本之間的利益分配，還關系到公眾的利益，所以PPP項目的成敗具有極高的社會效應，關系到政府的權威和誠信。按照PPP項目相關利益者的劃分，PPP項目的參與主體可分為當地政府(發起者)，社會資本(投資者)和公眾(PPP項目的使用者)。然而，在以往我國公共基礎設施項目的建設過程中，公眾很少作為主體參與項目決策。由于缺乏公眾參與作為第三方保障，項目的交易雙方(政府部門和社會資本)在進行工程決策時容易相互對抗：為避免城市基礎設施的一些領域出現壟斷性經營，政府部門會想要更多地控制項目，而社會資本則因擔憂政府失信而對政府部門產生戒備心理，雙方經常會為解決分歧而進行多次談判，降低了合作效率，甚至導致項目的失敗，影響公眾利益。

PPP模式下，公眾參與的主要任務是為政府和社會投資部門提供決策性建議和意見，同時協調和監督政府和社會投資部門的工作，促使PPP項目最終實現“三贏” (政府贏得民心，社會資本贏得利潤，公眾贏得服務)。由于PPP項目的社會，經濟和自然環境都很復雜，比較難以確定，因此僅靠政府和社會投資部門的參與，無法充分估計和確定PPP項目對周圍環境的所有影響。政府部門應正確引導公眾參與PPP項目決策，聽取公眾對 PPP項目的建議和意見，收集第一手資料，獲知公眾的真實想法和需求，降低PPP項目的決策風險，避免較大的決策失誤。另外，在PPP項目建設過程中，PPP項目的建設部門往往會首先關注自己的利益而非公眾的利益，一旦缺乏可靠的監控機制，政府部門甚至還會出現一些官員的“尋租”行為，導致工程腐敗，進一步損害公眾利益。公眾參與可作為PPP項目工程建設監督體系的重要組成，有效抵制工程建設腐敗。

3公眾參與的相關理論及原則

隨著我國社會民主化進程的加快，公眾要求參與公共事業的愿望和呼聲越來越高。本文中公眾參與的主體，是指受PPP項目影響的對未來的PPP項目結果有所預期的，但卻處于PPP項目合同關系之外的第三方，包括PPP項目所在地的自然人，社會團體及企事業單位等。公眾參與是指公眾可參與PPP項目計劃，討論和處理問題等決策性環節。公眾參與不僅是對公共事業監督的手段，而且已經逐步發展為一種民主化理念。

3.1　公眾參與的階梯理論

1969年，Sherry Arnstein在美國規劃師協會期刊上發表了著名的論文<市民參與的階梯>(A Ladder of Ctizen Participation)，為公眾參與城市規劃的可操作提供了理論基礎。Sherry Arnstein將公眾參與的程度由低到高分為三大層次，八個階梯等級，如圖1所示。

(1) 第一層次為非參與，有兩個階梯等級，分別是操縱性參與和利誘性參與，是最低層次的參與，這種層次的公眾參與度幾乎為零，一般是由政府部門事先制定好方案，利用操縱和利誘等手段控制公眾接受和同意方案。(2)第二層次為象征性參與，有三個階梯等級，分別是告知性參與，咨詢性參與和安撫性參與。該層次的公眾參與程度有所提高，政府部門開始將方案的部分信息對公眾進行告知或披露，并在公眾參與的過程中將預先制定的方案進行少許的退讓和修改。目前我國政府部門廣泛采用的“公告，公示，通告”即為第二層次參與，一般由政府部門將決策信息發布通告公眾，但公眾卻因缺乏反饋渠道和權力參與決策，發表自己的建議和意見。長此以往，公眾參與的積極性會消失殆盡，公眾參與也只是流于形式。(3)第三層次的公眾參與為實質性參與，也具有三個階梯等級，分別是合作性參與，代表性參與和決策性參與。該層次的公眾參與程度最高，是目前歐美國家正在實踐的主流參與形式。公眾通過有效渠道如聽證會，反饋平臺，直接參與決策會議等進行全程參與，提出建議，發表意見，共同決策。其中階梯程度最高的是決策性參與，即公眾具有方案的最終審批權和否定權。

3.2　公眾參與原則

3.2.1　信息的公開、透明

信息的開放性是公眾參與PPP項目的基礎，只有獲得各種相關的信息，公眾才能真正地關心和參與PPP項目。美國的<國家公共信息法>規定，凡是由納稅人的稅款而收集的數據，除國家機密外，聯邦和地方政府必須向公眾免費公布。公眾可在官方網站上獲取各種資料，如當地人口統計、土地權屬登記、環境評估資料等，為參與PPP項目提供了良好的基礎。

3.2.2　公眾參與的包容性、反饋性和可達性

公眾參與的主體不僅僅是與PPP項目利益相關的人，也應包括與PPP項目無直接關系的人，如熱心網友， PPP領域的專家學者，新聞媒體等。公眾參與的信息交流應是雙向的，公眾的反饋信息不管正確與否都應認真對待，不能讓信息交流平臺成為擺設而流于形式，必須形成參與-反饋-再參與的連續互動的交流機制。

3.2.3　公眾參與的代表性和可學習性

公眾要進行實質性參與，就需要具備一定的專業技能，如讀懂PPP項目方案和設計。因此公眾參與需要有專業的代表性團體，并且在該團體內熱心參與的公眾會獲得培訓和學習。在美國，公眾參與的團體主要是一些社區組織，這些組織大多是社區自發組成，也有部分是受政府支持和授權而成立，政府還會給予這些組織成員一定的培訓學習機會，如政府安排工作人員到社區組織對項目建設中遇到的各種技術性問題進行說明和解釋，增加公眾對這些問題的認識。

4 PPP項目各階段的公眾參與

依據我國工程項目的建設程序，PPP項目的全壽命周期可劃分為五個階段，分別是立項決策階段、設計階段、施工階段、竣工驗收階段和運營反饋階段。本文從PPP項目五個階段的工作重點進行分析，研究和總結PPP項目公眾參與的主體、深度、方式和內容。

4.1　立項決策階段的公眾參與

立項決策階段是PPP項目的第一階段，也是確定和影響投資規模的最關鍵階段。根據我國工程投資建設項目決策程序，該階段的主要工作任務是確定投資目標，明確建設方案，確定融資方案等。在該階段，PPP項目的主導者是政府，政府對擬建PPP項目進行可行性研究，對PPP項目建設的必要性和可能性進行分析和論證。政府在進行項目決策前應細化調研工作，溝通公眾，充分了解公眾需求，避免決策失誤，使PPP項目可以更好地服務大眾。

在立項決策階段，公眾參與的主體一是因PPP項目而受影響的人，如項目選址周圍的居民，其參與到PPP 項目決策中能夠使政府充分了解到公眾的意愿和訴求，如項目選址對周圍的影響程度，拆遷賠償滿意度等；二是與PPP項目相關的專業人士，如工程師，PPP領域的專家，學者，律師等，其參與PPP項目的決策不僅能對PPP 項目進行監督、指導、管理，也能為其在PPP領域的理論研究提供實踐機會；三是其他的利益相關者，如當地的新聞媒體，網絡平臺，非盈利組織等，他們的參與能對項目進行準確的報道及客觀的評價，對PPP項目發揮輿論監督作用，是公眾參與主體不可或缺的一部分。

PPP項目在立項決策階段的正確決策是PPP項目成功的關鍵。在該階段，政府決策需要公眾參與的支持，且必須是實質性地參與PPP項目決策，即該階段公眾參與深度的階梯至少應達到第6層。為了使公眾實質性地參與決策，政府應向公眾提供可以進行實質性參與的途徑和方法。可以通過專門的PPP項目信息網站如財政部開發建設的PPP項目綜合信息平臺和官方新聞媒體發布PPP項目的立項信息和初步可行性研究，通過PPP項目聽證會，網絡問卷，公眾投票和熱線電話等途徑收集公眾對PPP項目建設的必要性，項目的選址，項目對周圍環境的影響評估，項目產品的預期定價，項目征地拆遷賠償方案等內容的建議與意見。通過對公眾的反饋信息進行整理，研究和總結，政府再組織有關經濟及技術專家進行方案論證，最終確定PPP項目的建設及融資方案。

4.2設計階段的公眾參與

設計階段是PPP項目進入實施的第一階段，也是把PPP項目由設想變為藍圖的階段。該階段的主導者是設計單位，從編制設計任務書開始，經過初步設計，技術方案設計到最后的施工圖設計，每個環節的工作都需要專業的設計人員才能完成。因此，該階段的公眾參與深度可以為象征性參與，即公眾參與階梯的第3層。在設計階段，公眾參與的主體一是PPP項目設計領域的專家、學者，他們可作為公眾代表參與到PPP項目的設計過程中，為PPP項目提供設計建議和意見；二是代表公眾的宣傳媒體，網絡平臺和第三方非盈利組織等，政府可以通過這些宣傳媒體和平臺，讓設計單位把難以看懂的設計圖紙轉變為形象生動的三維效果設計模型，以供公眾選擇。

4.3施工階段的公眾參與

施工階段是把PPP項目由設計藍圖轉變為工程實體的階段。該階段的主導者是施工單位，為了施工安全，一般施工現場都會采取封閉施工，公眾一般無法進入施工現場查看工程施工進展情況。因此，該階段的公眾參與深度也為象征性參與，為公眾參與階梯的第3層。在施工階段，公眾參與的主體一是PPP項目施工領域的專家、學者，可作為公眾代表參與到PPP項目的施工過程中，對PPP項目施工質量，安全和進度進行監督；二是代表公眾的宣傳媒體，網絡平臺，第三方非盈利組織等，政府可以通過這些宣傳媒體和平臺定期對工程的施工成本、進度、質量和安全等進行公告，使公眾能夠了解到PPP項目的進展情況。

4.4竣工驗收階段的公眾參與

竣工驗收階段是PPP項目建設期的最后階段，也是對PPP項目進行質量驗收的重要階段。除公眾外，該階段的參與單位有代表政府的質監部門、建設單位、設計單位、監理單位、施工單位等。相對于施工階段而言，竣工驗收階段比較容易出現監督部門瀆職，工程質量造假等現象。因此，該階段公眾參與的意義重大，公眾參與能客觀地評價PPP項目的質量。公眾參與的深度應達到公眾參與階梯的第6層。

在竣工驗收階段，公眾參與的主要任務是對PPP項目進行質量檢查，使PPP項目能夠在以后的使用過程中發揮作用。該階段的公眾參與主體一是PPP項目的使用者或消費者代表，他們可以通過對PPP項目的直接觀測來檢驗項目是否能滿足服務公眾的標準；二是PPP項目施工領域的專家和學者，他們對PPP項目的質量進行客觀的檢查和評價；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會組織，他們為公眾提供真實，可靠的質量檢測信息。另外，政府應通過PPP項目專業信息平臺發布PPP 項目質量驗收視頻記錄，以供公眾隨時查詢。

4.5運營階段的公眾參與

運營階段是PPP項目全壽命周期的最后一個階段，在該階段，運營者應密切關注運營的實際情況，保證項目的正常使用。該階段公眾參與的主要任務是確保PPP 項目的正常運行，定期對PPP項目的運營服務進行評價，使公共產品的價格維持在公眾能接受的水平等。在以往建設項目的運營過程中，經常會出現投資者為收回建設期間成本，實現利潤目標，而導致后續服務不到位，公共產品使用價格上漲，定期維護不及時等問題。因此，該階段的公眾參與深度應達到公眾參與階梯的第6層。

在運營階段，公眾參與的主體一是PPP項目領域的學者和律師等，當PPP項目出現運營服務不到位或PPP項目服務價格上漲不合理時，能夠作為公眾代表及時地維護公眾權益；二是PPP項目的使用者或消費者，通過網絡平臺，電話熱線等途徑對PPP項目的運營服務水平和質量進行反饋和評價；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會組織，應對PPP項目真實的運營情況進行客觀地報道，如公眾對PPP項目運營的滿意度，PPP項目運營對周圍生態的環境影響等。

5結語

本文借鑒公眾參與階梯理論，基于建設工程全壽命周期，研究了公眾參與PPP項目的意義和理論方法，得出以下結論：

(1) PPP項目的特殊性決定了PPP項目的決策不能只依據政府部門決定和專家咨詢意見，公眾參與體現了民主法治，是城市健康及社會和諧發展的必然選擇。

(2) 公眾參與應貫穿PPP項目的全過程，各階段的公眾參與主體、深度和方式各有不同，其中立項決策、竣工驗收和運營階段是最需要關注的階段，應保證公眾的有效參與。

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